傅蔚冈：从“经适房”之困反思公共住房体系
从过去近20年经济适用房建设运行的教训来看，公共住房体系要运转良好，必须处理好两个要素：一是谁才能够获得公共住宅？如何筛选出合格的受益人？二是考虑制度运行成本，什么形式的补贴才是有效率的？
最近，一则“三房并轨”的引发了公众的注意。在中共中央政治局第十次集体学习上提出“构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”后，住建部已经开始考虑将“三房并轨”作为调整现有住房供应体系的突破口。
所谓“三房并轨”，是指政府将经适房、公租房、廉租房统一为公共租赁房或统称为保障房，统一出租给需要保障的人群，同时给予不同人群分档补贴。公租房取代经适房成为保障主力、廉租房与公租房在体系内灵活转换，未来是大势所趋。据媒体报道，今年年底前，住建部会出台相关文件。
从1994年建设部、国务院房改领导小组和财政部联合发布的《城镇经济适用房建设管理办法》开始，经济适用房在中国运行已近20年。但大规模地开建经济适用房，是从1998年取消福利分房之后，因为商品房价格远超过工薪阶层的经济承受能力，为解决广大中等收入阶层的住房问题，经济适用房终于进入大规模运行阶段。
按照《城镇经济适用房建设管理办法》第三条的规定，经济适用房是指“以中低收入家庭住房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准(不含别墅、高级公寓、外销住宅)建设的普通住宅”。按照这个定义，经济适用房应是面对中低收入困难户，但在实际运行过程中，经济适用房往往成为公务员、事业单位和国有企业职工所特有的住宅；而且住宅面积也不再“经济”，不少地区经济适用房的面积甚至超过150平方米，这样的住房当然与真正的中低收入阶层无关，而是流入了相关权力者的手中。
也正是因为此，从经济适用房开始建设以来，各种非议就如影随形。为了杜绝建设和分配过程中滋生的各种腐败，在建设部此次表态逐步取消经济适用房之前，河南、深圳等地已经开始取消其建设。那么，经济适用房的20年运行经历能够给我们今后的公共住房体系提供什么样的经验和教训？
首先，公共住房体系要筛选出合格的受益人。尽管经济适用房是以“中低收入家庭住房困难户”为主要受益人，但在执行过程中，为什么那些住房困难户却没有获得？尽管经济适用房比普通商品房便宜，但即便如此这样的价格对低收入阶层而言也是一个难以承担的价格。
其次，公共住房作为一种通过公共财政给予中低收入阶层的福利，不应成为受益者套利的道具。1998年房改取消了福利分房，几乎所有的存量房都以极低的价格卖给了当时的住户。尽管从当时来看这样的做法无可厚非，但必须考虑到的一个问题是，当时的存量房本来就不是分布在中低收入阶层手中。大量的存量房被私有化，最终结果是政府手中并没有多少房屋可以用来解决中低收入阶层的住房问题，于是新建经济适用房就成为当务之急。
问题在于，由于经济适用房和普通商品房之间存在着巨大的价格差距，而且在制度设计之初该房屋的所有权属性和一般的商品房并没有多大区别。利益因素使得随后兴建的经济适用房的分配也是按照和权力的亲疏远近进行分配，而和绝大多数中低收入阶层没有多大关系。尽管后来不少城市对经济适用房的上市流通和利益分配做了各种限制，但已为时晚矣。
最后，制度的运行成本是必须要考虑的因素。尽管从表面上来看经济适用房的成本最终都由购房者自己承担，但考虑到经济适用房的土地都属于划拨所得，这意味着地方财政进行了大量补贴。不仅如此，政府还为建设经济适用房专门成立机构，机构运转的最终成本还是由纳税人承担。
从过去经济适用房建设的教训来看，公共住房体系要运转良好，必须处理好两个要素：一是谁才能够获得公共住宅？无论是经济适用房、双限房或者是公租房、廉租房；二是什么形式的补贴才是有效率的？
经济适用房之所以无法筛选出适格的受益人群，很重要一个因素就是标准太过多元，既考虑了家庭住房面积，还考虑了家庭年收入和户籍等诸多因素。越多的标准表面上是为了挑选出合格的“中低收入者”，但最后却会成为特殊部门寻租的工具。在笔者看来，作为公共住房的受益者，收入水平和资产价值是衡量其是否能够获得补贴的最主要标准。为什么以往的“人均住房建筑面积”不适宜作为衡量标准？一个很重要的原因是不同地段的相同面积其价值并不一致，同样15平方米的居住面积在不同地段具有不同价值———“宇宙中心”五道口的价值可能超过150万，用这笔钱完全可以在其他区域换个面积更大的房子。但可惜的是，目前不少地区的公租房或廉租房的出租还是在居住面积上有所规定，如上海的公租房管理细则中就规定，“在本市无自有住房或人均住房建筑面积低于15平方米，因结婚分室居住有困难的，人均面积可适当放宽”。
不管是以前的经济适用房还是现在的公租房、廉租房，所有的房屋都是由政府出资开建。财政出资建设固然体现了政府对解决住房问题的决心，但缺陷也很明显，越来越多的保障房建设会给财政带来沉重压力，甚至会酿成系统性金融风险———由于缺乏资金，目前不少地区已经用住房公积金来建设保障房。同时，由于住房建设至少需要跨越两年的周期，意味着供给并不顺畅。由政府负责建房和出租房屋，相当于政府变成房产公司和房屋租赁公司——房改之前的经历已经证明，政府并不是一个合格的房产开发商，也不是一个好的房屋租赁公司。
住房券是一个可供选择的形式。早在1962年，美国经济学家弗里德曼就公共住房领域提出一个非常有创见的建议：采取与住房市场没有具体联系的补贴政策。具体来说，就是由政府给没有住房的低收入群体一定金额的租房券，由其自己来决定在哪选择租房，而房东则凭借租房券向政府领取财政补贴。这个做法的好处是避免让政府承担过多的财政压力，甚至酿成金融风险；同时居住者有了选择的自由，租房券持有人可以通过用脚投票的方式来决定适合自己居住的区域，尤其是在市场已经存在着巨额空置房的前提下，租房券更是可以解决供给问题，改善那些低收入阶层的居住问题。当然，在这一模式下，政府的运营成本也可以极大减少：政府不需要特别组建相关公司。
可喜的是，以上思路在住建部的方案中已经有所体现。据媒体报道，目前的“公租房并轨”就是指公租房与廉租房并轨运行，然后通过财政发放房租补贴的方式，区别对“城市低保人群”、“城市中低收入人群”等进行住房保障，对“低保”人群提供大比例租金补贴，并逐级根据保障对象收入水平，制定与之对等的租金补贴政策。
此外，目前在建的保障房如何处理？在笔者看来，一个更好的办法是将这些住房作为普通商品房在市场上出售，这样既可以快速回笼资金减少财政压力，同时还可以平抑普通商品房的价格。让公共住房回归住房属性，而不是将财政补贴变为私家的资产，这是过去近20年保障房建设的教训，值得今后谨记。
